摘要：信息无障碍权是助力残障人融入数字生活、构建数字时代平等包容社会的重要支撑。信息无障碍权的困境体现在法律制度设计的模糊性、政策制定与实践情况不达标、权责界定与救济机制缺陷、标准缺陷与数据治理失序四个方面。以上问题的原因是政府、社会以及残障人自身认识不足，市场逻辑对权利保障的侵蚀，国际人权机制存在长期问题，数字空间跨界性与权利复合化对传统人权框架的超越，国家间经济发展水平存在差异。应对方法是破除实践与观念中的歧视、重新考虑企业角色、将信息无障碍纳入高?？纬袒蛏缁峁媾嘌?、发挥司法实践的指导作用、以更广泛的国际合作应对人权的多维拓展、促进经济发展与公正秩序。
关键词：信息无障碍权 残疾人权利公约 数字弱势群体 人权
目 录
一、问题的提出
二、信息无障碍权构想与现实的落差
三、困境根源的多维度剖析
四、残障人信息无障碍权的现实困境疏解措施
五、结语
一、问题的提出
《残疾人权利公约》（以下简称《公约》）问世已将近20年，缔约国数量达到了190个，为全世界残障人士的境遇改善作出了不可磨灭的贡献?！豆肌肺姓先巳ɡ娜姹Ｕ咸峁┝艘恢质导娣?，也标志着残障模式的转变——由以慈善为导向、以医学为基础的传统做法转向基于人权的做法，这种转变有着深刻的理论内涵和人权价值。但是，《公约》的全面落实至今还没有实现，尤其是《公约》所规定的信息无障碍环境建设亟需取得突破性进展。
“无障碍”是《公约》的八项原则之一，也是第9条规定的一项权利。无障碍可以分为物理实体环境无障碍以及信息无障碍。其中，信息无障碍是指“通过信息化手段弥补身体机能、所处环境等存在的差异，使任何人（无论是健全人还是残疾人，无论是年轻人还是老年人）都能平等、方便、安全地获取、交互、使用信息”。信息无障碍权则是获取、交互、使用信息和信息化手段以弥补差异的权利。这项权利是残障人在与数字环境的交互中享有并行使其他各种权利的中介。数字时代的到来使残障人士的各项权利面临着巨大的挑战和机遇，实现信息无障碍可以帮助残障人士克服部分传统障碍，以未受损害的能力和人格更好地参与经济社会生活，反之则会加剧数字鸿沟，造成更严重的不平等和歧视。所以，信息无障碍权是在数字时代构建所有人平等包容的社会的重要支撑。
国内外学者对残障人的信息无障碍权做了大量研究。在《公约》拟定之前，已有一些国家的法律中涉及相关权利。美国早在1973年即出台了《康复法案》（Rehabilitation Act of 1973），1990年又出台了《美国残疾人法案》（Americans with Disabilities Act），所以美国学者对无障碍环境的研究较为领先。在《公约》通过之后，中外一些学者围绕《公约》第9条对无障碍的规定以及相关国际组织的功能进行解读，还有很多学者对照《公约》介绍本国的法律制度和现状，或者与其他国家进行对比来为本国的制度改进提出意见。许多美国学者针对《美国残疾人法案》第三章的用语进行分析并对相关诉讼展开研究。也有很多学者从技术角度分析达成各项标准的技术手段，早先主要集中在图书馆的数字提供，后逐渐扩展到网页设计、辅助设备、人工智能等领域。此外，信息无障碍权在人权谱系中的定位及其与相关权利关系的研究也受到国内外学者的重点关注。近来国内外一些学者以人权模式残障观解读信息无障碍的意义和理论基础，从数字时代的新结构、新需求来构建数字时代残障人信息无障碍权新的理论基础。
总而言之，国内外学者从多种视角对信息无障碍权展开了研究，为本文提供了较为丰富的借鉴。但是残障人信息无障碍权的规范设计以及制度落实尚与理想状态存在差距，这是规范与实践的双重问题，是国际与国内的综合问题，是许多国家的共通问题，因而需要一种对信息无障碍权国际与国内、制度与实践现实困境的整体分析。本文试图作出这种分析，努力为构建平等包容的社会、落实联合国2030年可持续发展议程提供一种思考。
二、信息无障碍权构想与现实的落差
“无障碍”是一种在包容的社会中发展不受阻碍的状态。但是，现有的标准并不能达成这种状态，立法与实践也和这种构想相去甚远，信息无障碍权的国际法和国内法都存在规定模糊和落实困难的问题。从《公约》的层面看，信息无障碍概念和义务的界定还不够清晰，国家报告义务的落实和国内法的转化还不够充分。从国内法的层面看，各国立法普遍缺乏明确统一的规范，现有规范也并未充分落实。
表1 世界范围内137个国家的信息无障碍立法与政策制定情况表
数据来源：DARE Index 2020（表格由本文作者整理制作）
（一）法律制度设计的模糊性
1. 《公约》缺少对“信息”和企业义务的明确界定。首先，《公约》对“信息”以及“信息无障碍”并未作出明确的规定。残疾人权利委员会在第2号一般性意见中表示，信息通信技术在不同的组织有不同的理解，但是普遍被认为“包含所有的信息和通信装置或者应用软件及其内容”，其中“包括了大量的无障碍技术”。第2号一般性意见虽然基于比较普遍的认知为“信息”及“信息无障碍”提供了一种参考性解读，但是并未作出一个明确的定义。此外，第2号一般性意见未明确合同自由与无障碍义务更具体的关系，这会直接影响企业承担相应义务的范围，而且在此前的申诉案件中，残疾人权利委员会也没有对合同自由和无障碍义务进行更充分的说明。在《公约》等国际文件中明确企业义务，是对工商企业人权责任机制的系统性补强。国家中心主义的人权保障模式对企业“软约束”的状态，可能削弱《公约》第9条信息无障碍权的可操作性。即使不在《公约》及其一般性意见中明确企业义务，也应当考虑通过制定“工商业与人权条约”等规范、以“硬法”的方式明确工商企业的义务。
2. 国内法用语不明确。各国国内立法中普遍存在用词不统一、概念不明确的问题，使得残障人信息无障碍权立法保障不能与现实协调。比如，我国《残疾人保障法》和《无障碍环境建设法》采用的措辞都是“无障碍信息交流”，而“无障碍信息交流”相较于《公约》表述的“无障碍”范围更狭窄。此外，有的国家在国内立法中对政府和其他主体的责任规定存在模糊之处（后续详述）。类似地，《美国残疾人法案》因“非实体场所”这一用语的界定不明确而使相关条款的司法适用缺乏统一性，进而使一些残障用户未能获得救济。美国《残疾人教育法案》（The Individuals with Disabilities Education Act）涉及辅助技术的修正案也因为主体责任规定不够明确，在适用于美国公立学校的过程中与现实产生严重的脱节。
（二）政策制定与实践情况不达标
1. 政策制定过程缺少残障人参与。现今，无论是与残障人士保障有关的政策还是其他普惠性政策，残障人士很难参与决策过程并表达意见，即使这些决策与他们日常生活事务息息相关也是如此。南非残障人士权利倡导者在20世纪80年代所使用的“没有我们的声音，不做我们的决定”的口号在今天仍然传递着残障人士要求参与的心声。在信息无障碍领域，残障人组织参与政策的起草、设计、实施和评估的比例仅为26%。在美国总统选举中，残障人常常因为无法获得相应的网络服务而未能顺利行使选举权，2024年有多个残障人组织要求美国有线电视新闻网（CNN）提供其本应提供的适配残障人理解能力的竞选辩论音视频。对此，美国残障人协会（AAPD）主席玛丽亚·汤（Maria Town）遗憾地说：“残障人自己也必须想办法调动自己的资源，以履行网络本应承担的传播义务。”联邦选举援助委员会2021年的一份报告显示，美国残障人的投票率比非残障人低7%，缺乏获取投票所需信息的渠道是造成这一差距的原因之一。
2. 《公约》的国内法转化进程缓慢。其具体体现为政策制定达标的国家数量少，许多国家还没有制定相关政策。与《公约》相关的信息无障碍权利评估指数报告显示，在电子书、电子政务、工作就业、独立生活、移动电话、公共采购几个领域，有约80%的国家有关通信技术无障碍的政策规定是空白的。固然《公约》“逐步实现”的展望并不要求信息无障碍状态的实现一蹴而就，但是目前的进度仍然很不乐观。
3. 残疾人权利委员会关键意见缺失。残疾人权利委员会在2021年主题为“从孤立、隐形和隔离到将残障人纳入社区，确定和克服去机构化成功进程中的障碍”的各区域磋商中，就各个区域的信息无障碍均提出了“应当关注的领域”，并且明确了保障信息畅通是残障人回归家庭和社会以及在紧急情况下受到考虑的必要优先事项。残疾人权利委员会虽然在“社区服务”和“国家支持”等部分都提出了较全面的针对性改正措施，但是没有针对信息无障碍提出进一步的改正建议，基本停留在应当受到关注这一层面。
4.《公约》与国内法均存在落实偏差。除了缔约国国内法对《公约》的转化进度堪忧之外，《公约》规定的报告义务和缔约国国内法已经制定的规范在落实方面也存在着偏差。一方面，《公约》规定的四年一次的报告义务并未被完全履行。2024年4月12日，残疾人权利委员会第30届会议报告显示，几内亚等29个缔约国的初次报告已经逾期5年以上。此外，值得关注的是，残疾人权利委员会在第24—27届会议的报告中表明“本报告所述各届会议期间没有提供浅白语言或易读版本的文件。这一差距自委员会2009年成立以来就一直存在”，直到最近的第30届会议都没有解决。另一方面，对于那些已经转化为国内法的条款，其落实现状也令人忧心。从残疾人权利委员会对缔约国提交的定期审议报告的结论性意见中可见，许多国家因为缺少规定所需的技术条件，或者缺少更具体的举措而使信息无障碍有关规定难以落实，其中既有亚美尼亚、伊朗等中东地区国家，也不乏波兰、法国、爱尔兰、保加利亚等欧盟国家。从欧盟整体层面来看，虽然信息无障碍规定与检测框架相对完善，但是落实的程度并不理想。2016年生效的《欧盟公共部门机构网站和移动应用程序无障碍指令》要求其网站和应用程序应当适合残障人使用，但是欧盟委员会在2022年作出的《对〈欧盟公共部门机构网站和移动应用程序无障碍指令〉应用情况的审查报告》表明，尽管所有成员国都制定了执行程序，并指定了执行机构，但执行程序的使用尚未发挥全部潜力，虽然公共部门表示它们比较清楚应该如何执行，但是许多用户反映不知道这个程序，或是对使用该程序没有信心。欧洲残障人论坛（European Disability Forum）对政党网站的调查结果显示，几乎所有政党的网站都存在严重的可访问性问题，且色彩对比度不足，一些网站甚至删除了便于访问的代码，故意设置访问阻碍。
（三）权责界定与救济机制缺陷
1. 信息无障碍权申诉救济机制缺失或难于实现。许多国家缺少权利救济的规定，或者有规定但是在实践中适用较少。残疾人权利委员会对缔约国所提交的定期报告作出的结论性意见显示，吉布提、墨西哥、亚美尼亚、摩尔多瓦共和国、马其顿共和国等一些国家完全没有规定信息无障碍权的申诉程序。英国《2010年平等法案》（Equality Act 2010）没有集体索赔的规定，使得有关团体无法采取切实的法律行动来维护残障人应当享有的权利。我国《残疾人保障法》规定了残障人合法权益受侵害的救济途径——既可以向残疾人组织投诉，也可以要求有关部门处理，或者依法向仲裁机构申请仲裁、依法向人民法院提起诉讼。但是在司法实践中，我国残障人针对信息无障碍权未获保障而提起的诉讼很难得到支持，多为不予受理或败诉，在审判过程中法院也并未援引《残疾人保障法》。澳大利亚国家联络点（AusNCP）虽然有权受理企业侵犯人权的申诉，但从实践来看，绝大多数申诉的受理时间远超官方承诺的最长期限，大多数申诉的受理结果也未能向受害人或受影响群体提供实质性救济。
2. 工商企业责任在国际与国内两个层面均缺少明确规定。如前文所述，《公约》和残疾人权利委员会第2号一般性意见均未对工商企业的义务范围作出更明确的规定，工商企业的信息无障碍义务与合同自由的边界也没有在残疾人权利委员会对具体申诉案件的审议中得到确认。工商企业的人权义务在国际层面仅由“软法”提供指引，这与工商企业对人权造成的影响并不适配。同时，一些国家的国内法对企业在信息无障碍中承担责任的规定不够具体。比如我国《残疾人保障法》第66条仅规定了建筑物、道路、交通设施等实体环境无障碍的法律责任，并且仅仅说明“由有关主管部门依法处理”，未作进一步明确。美国通信监管机构联邦通信委员会（FCC）也未能对企业在广播环境中应当承担的“公共利益”提出一个连贯的定义。此外，对企业责任的“鼓励性”用词居多。例如，在我国《无障碍环境建设法》中，除“各级人民政府和有关部门”“公共服务机构”“公共场所”等公主体“应该”为无障碍环境提供各种便利外，其余主体的责任通常以“鼓励和支持”的措辞表述。不过，如果强制性地要求企业承担此种公共责任，该做法是否尊重宪法赋予企业雇主的权利和合同自由是个值得商榷的问题。爱尔兰最高法院于1997年裁定《1996年就业平等法案》（Employment Equality Bill 1996）违宪，因为该法案建议对雇主施加的合理便利义务“与理性和公平相悖”，对雇主享有财产和自由谋生的宪法权利产生了“不公正攻击”。
（四）标准缺陷与数据治理失序
1. 现有标准不能满足不同残障类别的多元需求，尤其是认知障碍所受到的关注明显不足，未能被充分纳入考虑，并且不同亚型的具体需求也常被忽视。残障可以分为不同的类型，残障人与环境互动受到的阻碍因残障类型不同而不同。目前的标准体系对残障人的信息无障碍保障明显以视力、听力障碍为主要对象，在法律框架以及各种倡议中很难找到具体提及认知无障碍的资料来源。这意味着公众对认知障碍的认识比较落后，然而认知障碍者在信息获取中可能受到更大的阻碍，并且在残障群体中占比较大。例如，在英国，残障人中有七分之一是认知障碍者；在美国，一年中每四个成年人里就有一个人被确诊为患有可诊断的精神障碍。此外，认知障碍作为一种集合类型，其内部各亚型之间显著的差异性也没有获得区分考虑。调查显示，在广泛的认知障碍谱系中，自闭症、多动症和双相情感障碍患者会比其他亚群体更多地使用互联网，患有言语障碍的女性使用互联网最少。因此，在规划提升数字社会参与度的政策时，认知障碍者不应被视为一个同质的群体。
2. 国际组织数据更新迟缓与分散。这是数据在政策制定与实践过程中难以发挥最大作用的原因之一。涉及残障相关数据的报告陈旧，2011年《世界残疾报告》（World Report on Disability）至今仍是介绍世界残障人整体情况的最主要参考文件，所有国际与国内文件中有关世界残障人总数量的表述几乎都援引此报告，但是这份十多年前的报告已经不能完全展现世界残障人的现状。关于信息无障碍最新且全面的国际组织评估结果是2020年公布的信息无障碍权利评估指数（DARE Index），但是自该数据公布以来近五年的时间里，各国内部的政策、立法已经发生变化，2020年的数据已经不能反映现在的真实情况。例如，在该数据的评估报告中，我国“法律中没有合理便利的任何相关规定”，但实际上我国在2023年新颁布的《无障碍环境建设法》中已经明确规定为残障人和老年人的信息交流提供便利。世界卫生组织和残障人权利组织也多次对“最新的数据”作出敦促，可见现今的数据更新相较于现实发展确实比较迟缓，已经不能满足现实需要。另外，涉及残障人信息无障碍权实现情况的相关数据分散在许多不同的报告之中，虽然最主要的数据由国际电信联盟（ITU）作出统计，但是其他国际组织的报告也会部分涉及信息无障碍的现状，比如世界卫生组织和世界银行所作《世界残疾报告》和世界卫生组织与联合国儿童基金会联合所作《全球科技辅助技术报告》（Global Report on Assistive Technology）对残障人获取信息的现状、存在的困难作出了说明，又比如联合国教科文组织作出的《理解新冠疫情对残障人教育的影响：远程教育的挑战与机遇》（Understanding the Impact of COVID-19 on the Education of Persons with Disabilities: Challenges and Opportunities of Distance Education）对残障儿童在疫情期间进行数字化学习所遇到的挑战和机遇作出说明。这些报告本身各有侧重，并没有组织对其进行体系化整理。
三、困境根源的多维度剖析
信息无障碍权的现实困境是多方原因综合造成的。公共政策缺乏对残障人应当享有何种权利、具有何种需求的认识，企业出于利益考虑可能倾向于不承担使产品设计便于残障人适用的前期支出。此外，作为《公约》的一项具体权利，信息无障碍权在落实过程中所面临的困境不仅是《公约》在数字时代全面落实的障碍，更折射出国际人权机制在应对技术变革时的结构性缺陷与无序性特征，因而可以从中透视国际人权机制存在的长期问题。将信息无障碍权视为残障人参与数字社会的路径依托，则体现出数字时代对传统人权问题的超越。同时，作为一项对技术与资金要求较高的权利，信息无障碍权的实现在很大程度上受到经济发展水平的影响。
（一）政府、社会、残障人缺乏对残障人权利与需求的认识
权利的行使需要国家在立法中有相关规定，也需要权利人主观地运用，并且在权利受到侵害时能获得救济。这对国家、社会、残障人都提出了要求，即国家应当认识到残障人和其他人一样享有权利，社会需要形成鼓励、尊重残障人参与的良好氛围，残障人要充分认识到自己享有这项权利并积极行使，在这个关系网中，任何一环的缺失都会导致恶性循环。
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图1 政策忽视引发残障人社会参与弱化的恶性循环流程图
1. 行政部门缺乏对残障人应当享有参与权的认识?！豆肌肺鞲龉夜赜诒Ｕ喜姓先耸康南喙亓⒎ㄌ峁┝酥敢?，但是《公约》的价值并非仅在于提供一种让残障人士过得更好的新标准，而是在残障模式的转换中确立了残障人的人权主体地位，即残障是人类多样性的一部分，残障人并不因身体的损害而丧失任何作为人应当享有的权利。然而从现在国家的普遍实践来看，无论是政策制定过程排除残障人的参与，还是有关立法和标准并不能真正消除残障人士在物理环境或信息环境中受到的阻碍，都表明这样一个事实，即政府对残障人应享有人权的认识普遍还不够，并未契合《公约》昭示的残障模式的转变，这也导致政府推动信息无障碍建设的决心和力量有待增强。
2. 社会公众缺乏对残障人需求与心理状态的认识。日常生活中，健全人往往缺少对残障人的关注和体认。这种公众的冷漠不仅体现在公共政策的表达中，还体现在个人的行为交往模式、社会组织模式等方方面面，可以被称作结构性的歧视。它是长期的、无意识的，既根深蒂固又难以察觉。慈善事业对残障人的关注也会呈现出结构性的歧视。福特基金会的残障融合高级顾问凯瑟琳·海德·汤森（Catherine Hyde Townsend）表示，大多数捐助者认为残障人权利组织的工作不符合捐助者的期待。这些组织举办一些残障人士难以参与的活动，或者维持一些具有排他性的资助渠道，进而无意中发出了排他性的信息，与此同时却奢望建立包容平等的社会。
3. 残障人士缺乏对自己享有权利的认识。固然政策框架和公共生活都在某种程度上存在对残障群体的忽视，但是残障人本身对于自己已经享有的权利通常也没有清楚认知，对于应当享有的权利没有形成足够的诉求。英国在20世纪70年代成立了身体伤残者反隔离联盟（Union of the Physically Impaired Against Segregation），对传统的医学模式进行抗议，推动了残障人权利保障的进步。近几年，美国残障公民因无法访问页面而针对《美国残疾人法案》提起的大量诉讼也体现出残障人的权利意识，虽然存在个别律所为营利而利用模糊的法律规定组织残障人进行集中诉讼的情形，但是这仍然促进了残障人对自身权利的认识，并且对《美国残疾人法案》的信息无障碍权保障形成了推动力。
（二）市场逻辑对权利保障的侵蚀
市场逻辑下的逐利性与成本优先性使工商企业“不愿”或“不能”提供信息无障碍服务，即工商企业会出于控制成本的观念和公司体量的限制无法提供信息无障碍服务。信息无障碍的终端供给依靠企业，由它们提供各种辅助产品、进行网站页面设计。但是企业的逐利性往往使它们忽视“性价比”较低的残障人士，因为在传统的平等服务理论中，产品设计的过程是先考虑非残障人士，然后再根据残障人的身体损害状况作出“附加”的修正，在这个过程中，附加的设计就需要更高的成本支出。不可否认的是，企业逐利性与实现网络服务无障碍所需的成本之间的矛盾确实是必须考虑的因素。固然无障碍设计从长远来看能够提升企业口碑、产生经济收益，但是并非所有企业都能承担这笔前期支出。欧盟也考虑到这一现实，在《关于产品和服务的可访问性要求指令》中规定，微型企业进行“构成不成比例的负担”评估本身就将构成不成比例的负担，因此本指令的要求和义务不应适用于在本指令范围内提供服务的微型企业。类似地，美国联邦通信委员会依据《1996年电信法案》（Telecommunications Act of 1996）制定了一系列规则，其中规定应当对电视节目添加隐藏式字幕，但是如果隐藏式字幕要求给节目提供商带来“不适当的负担”（即如果字幕要求会造成“重大困难或过高的费用”），美国联邦通信委员会可以放弃隐藏式字幕要求。
（三）国际人权机制长期存在的问题在信息无障碍领域的体现
从国际层面来看，信息无障碍权作为《公约》规定的一项权利，其面临的困境是《公约》的落实难题，这也反映了国际人权机制长期存在的问题。
1. 区域体制与全球体制关系的模糊。现今信息无障碍的全球体制有将欧盟与美国的区域体制直接推广成为全球体制一部分的倾向。国际电信联盟与G3ict2作出的《示范性信息通信技术：无障碍获取政策报告》将欧盟与美国的标准作为参考范例，并声明“不应当对二者进行比较区分，只是彰显一种原则和取向”。报告体现出在两种平等而有差异的区域制度之间二选一的要求，即要么采用偏向欧盟的做法，要么采用偏向美国的做法。然而，欧美国家的体制固然相对比较成熟，但其他各国在制度、观念、发展状况等多方面的差异亦不容忽视，在欧美区域取得良好效果并不意味着在其他国家同样合适。现今全球体制将区域标准未加甄别扩大为全球标准并不妥当，还是应该充分考虑其他国家的国情。此外，从主要作者、支持性贡献者、评审员的人员构成来看，这份示范报告在标准制定、数据统计与调研、报告制作等过程都缺少发展中国家的参与，这种区域体制的扩大也不是发展中国家所做的共同选择。
2. 人权机制的无序性。这体现在数据分散和国际监督机制作用有限两个层面，其主要原因是国际组织数量繁多并且大多没有从属关系，以及国家报告义务的履行和监督机构的定期审议存在拖延。一方面，前文所述的数据报告分散问题是人权组织体系性不强的结果。残障人信息无障碍现状的报告由多个主体作出，因为相关的政府间国际组织与非政府国际组织数量较多、体系庞杂，包括联合国人权理事会、人权事务高级专员办事处、世界卫生组织、残疾人权利委员会、国际电信联盟、全球包容性通信技术组织、国际残疾人联盟（其中包括欧洲残疾人论坛等6个区域性非政府组织和世界盲人联盟等8个全球性非政府组织）、残疾人国际、残障数据倡议组织等，多主体之间有合作也有交叉，作出报告的方式和所采纳的数据来源并不统一，其中有交杂和冲突，未能就标准与现状形成清晰的体系。另一方面，大部分国家加入了多个联合国核心人权条约，这些条约均规定了国家承担报告的义务，并且其中不乏大量重复内容，国家的繁重压力通常是迟交报告的原因。同时，这些人权条约机构也要承担与其自身运转能力不匹配的审查任务。残疾人权利委员会在报告中指出：“现在每年平均向委员会提交的报告达到12份。由于缺乏足够的会议时间和人力资源，从提交初次报告到委员会审议报告平均需要六年，定期报告平均需要四年。委员会是条约机构中积压待审报告最多的机构（截至2022年底有74份报告）。”
（四）数字空间跨界性与权利复合化对传统人权框架的超越
享有信息无障碍权是残障人进入数字空间的“入场券”，然而在数字时代，社会结构和治理结构均发生变化，使传统的人权领域和结构也体现出一些变化，从而对信息无障碍的标准制定和追责提出了挑战。
第一，网络空间跨越国家主权的地理边界，使一些国家使用技术而不享有技术标准制定权。目前，互联网技术标准由国际组织制定，域名地址分配由国际非营利机构ICANN统一实施，这使国家主权在技术标准实施和域名管理中受到一定限制，如不接受国际标准将会面临网络孤立。这个虚拟的网络空间没有边界、相对独立，现实空间的权力边界在向网络空间延伸时催生了网络空间的技术标准制定权。信息无障碍指南工作组负责制定网络内容可访问性的相关规范，为所有国家提供据以参考的国际标准，但是工作组的人员构成却缺少发展中国家成员。一国国内的具体标准固然可以通过国内法进行规定，但是国际标准仍然是制定国内标准的参照和依据，残疾人权利委员会也会对国家是否依国际标准制定国内标准进行审查。使用设备的权利属于现实空间的范畴，但是参与整个网络世界、在数字空间获得身份的权利则属于虚拟空间的范畴，许多国家进入了全球性的虚拟空间，却并未掌握技术标准制定权。
第二，国家-社会二元结构的混同使信息无障碍环境建设中的企业义务与责任难于确定。数字权利保障的一个难题在于私主体掌握一些具备公权力特点的权利，但却不承担与这些“具备公权力特点的权利”相匹配的人权责任。“现代性的国家-社会、公权力-私权利二元结构……发生了重大解组，出现了公权力-私权力-私权利的三元结构及其社会关系，国家-社会发生了混同。”私主体的责任承担以及对其侵犯权利行为的追责就成为人权的难题。
第三，权利体系的繁衍与重构使信息无障碍权与残障人的其他权利紧密关联。人类生活空间向网络的拓展让现在的人权谱系越来越明显地表现出三代人权相互交融、不分高低的状态。《公约》本身就体现出一种第一代人权和第二代人权相融合的状态，既有传统分类中的第一代人权，即公民权利、政治权利，要求保障残障人的生命权、自由平等、政治参与，也有第二代人权，即经济、社会、文化权利，要求保障残障人有权获得更幸福的生活、有更好的社会保障。信息无障碍权就是《公约》在数字社会的锚点，是残障人享有“数字人权”的社会基础和实现信息公平的通路。换言之，它是公民权利在数字社会的外延变革中“数字弱势群体”对抗信息控制者行为的一种新兴“准公法”权利。
（五）国家间经济发展水平差异
人权是社会可供资源与人类需求的契合。人类的需求远多于现在所享有的权利，然而社会可供资源是有限的，导致国家保障能力和企业所能提供的支持都有限制，不能实现人的全部诉求。
首先，国家的人权保障水平受社会生产力的制约。信息无障碍权是一项对社会资源需求很高的权利，它对数字基础设施建设和企业的发展规模、营利能力都提出了较高的要求。科技生产力水平是信息无障碍环境建设的关键因素，其影响新技术在无障碍领域的应用，包括物联网、5G、人工智能等关键技术在信息无障碍领域的融合和科技成果转化。发达国家通常比发展中国家的权利保障水平更高；在一国内部不同地区之间，发达地区无障碍环境建设通常更好。2020年公布的信息无障碍权利评估指数报告在数据说明中指出，其所提供的意见和参考资料仅限于那些具有“实质性和全面实施水平”的国家，目的是为有能力提供保障的国家提供更好的参考和指引，没有能力提供相关数字基础设施的国家甚至没有被纳入考虑范围。从报告所体现的数据来看，在这些有提供实质性保障能力的国家中，各项指标的达标程度与其经济发展水平呈正相关关系。在辅助技术的应用情况中，报告显示存在明显的不公平现象：在一些低收入国家，只有3%的人能够获得所需的辅助产品，而在一些高收入国家，这一比例为90%。所以信息无障碍的保障程度揭示出南北发展差异和一国国内贫富差距的问题。
其次，企业承担人权责任的能力受其所掌握资源的限制。资源的稀缺性使工商企业与人权互为“机会成本”，即把资源用于承担人权责任时将牺牲企业部分利益，反之则会牺牲部分人的利益，比如劳工权利。所以工商企业与人权的关系并非仅凭企业主观选择就可决定：一方面，社会资源的有限导致二者只能以某种平衡状态共存；另一方面，不同企业所掌握资源的不同导致其治理能力存在差异，进而影响其承担人权责任的能力?！豆ど唐笠涤肴巳ǎ菏凳┝瞎?ldquo;?；?、尊重和补救”框架指导原则》指出，虽然所有工商企业充分和平等地承担尊重人权的责任，但是履行尊重人权责任的手段应与其规模相当，并且具体影响要根据多方因素综合判断，从而将工商企业对人权造成的负面影响置于工商业与其他相关方的关系和力量对比之中，而未完全归咎于工商企业。
四、残障人信息无障碍权的现实困境疏解措施
实现信息无障碍权的先决条件是营造一种文化，即一种包容、平等、不歧视的社会氛围。此外，信息无障碍权的落实需要包括国际组织和一国政府、司法部门、工商企业、残障人及相关保障性组织在内的多方配合。
（一）消除观念与实践中的歧视
歧视对残障人的影响是在个体与环境的互动中体现出来的，不歧视的观念转变与追求平等的实践也是一个双向互动的过程。消除对残障人的歧视应当从两个方向入手。第一个方向是构建一种不歧视的观念，以观念引导实践，即通过直接转变观念而促进平等的行为。其主要体现在通过教育和媒体宣传直接地改造观念，《公约》对此提出了具体的要求，包括发起宣传运动、在教育中培养从小尊重残障人士的意识、媒体以正确的方式报道、推行有关残障人权利的培训。残疾人权利委员会在第2号一般性意见中也表明，认知不足的歧视“大多是由于缺乏信息和技术知识。要实现加强对残疾人无障碍的政策，就必须开展经常性的教育、提高认识、文化宣传和交流等活动，抵制丑化和歧视，改变对残疾人的态度”。第二个方向是通过规范歧视行为而传输平等的观念，主要体现在立法、司法、执法的过程中。应当加强国内的无障碍相关立法，以及在司法和执法活动中彰显残障人的人权保障取向，这一方面能直接对歧视的行为作出规范，另一方面能发挥增强认识、塑造观念的作用，从而直接推动保障规范的进步和社会认知水平的提高。
（二）重新考虑企业角色
企业不仅要预防和补救对残障人产生的不利影响，也要积极进行无障碍网络页面设计、提供辅助设备，发挥示范性企业对其他企业的激励作用和对社会公众的宣传作用。首先应该在理论上明确社会责任与企业利益的关系。就信息无障碍建设而言，承担社会责任与企业利益并非“非此即彼”的关系。维持网页和程序的可访问性对企业的商业利益有很大的促进作用，可以发挥残障人士的潜力，“更大的浏览量”本身就是一种利益，更不用说拉动残障人士的消费这一更直观的促进作用。据统计，在一些国家，将残障人排除在外所造成的经济损失高达国内生产总值的7%。相比之下，包容残障人群体的商业战略可能会让企业收入增加28%，利润率提高30%。所以承担社会责任所间接带来的经济利益可以成为企业的巨大推动力。此外，无障碍页面设计还可以减少相关诉讼。在美国大量针对残障人士的网页可访问性的诉讼中，亚马逊、雅诗兰黛等企业都因不符合《美国残疾人法案》有关信息无障碍的要求作出了较大数额的赔偿，所以良好的网页通用设计可以避免诉讼费用以及赔偿费用的支出，也可以维持更好的企业形象。
《工商企业与人权：实施联合国“?；?、尊重和补救”框架指导原则》对企业规定了尽职调查的责任，一是确认企业在人权事件上的影响，二是通过采取修正性措施来解决企业对于人权的风险和影响，三是基于跟踪调查来确保企业的政策和修正性措施是否有效地处理了企业对于人权的影响，四是公布企业的措施以起到学习和示范的作用。我国在发挥优秀企业的示范作用上为世界提供了中国经验，中国信息通信研究院和深圳市信息无障碍研究会从2018年开始每年都会颁布《信息无障碍优秀案例汇编》，其中总结了代表性的案例，对小米等国产设备制造企业、阿里巴巴和腾讯等互联网企业以及中国移动和南方航空等国有企业在信息无障碍领域作出的突破与成就进行汇编整理，对其他企业起到了参考示范和鼓励的作用。
（三）将信息无障碍纳入高校课程和社会公益培训
《世界残疾报告》指出，专门机构和教育机构可以在建筑、设计、信息学、市场学和其他相关专业人员的培训课程中引入信息无障碍内容。教育决策者和为残障人工作的人需要了解信息无障碍的重要性以及其所代表的公共利益。信息无障碍需要专门人才提供专业的辅助，而培育专业人才是提升信息无障碍环境建设水平和提高残障人保障水平的关键举措。我国《关于推进信息无障碍的指导意见》提出应当加强人才保障，既要开展理论和技术研究，也要开展公益培训，增进有需群体的信息技能。全球范围内还有一些组织和机构正在学术层面对信息无障碍进行专门的研究工作。例如加纳大学和夸梅·恩克鲁玛科技大学作为高等教育机构提供各种与信息通信技术相关的计划和课程；哈马德·本·哈利法大学在最近提供人机交互（HCI）研究生学位，其中包括几门专门针对数字可访问性的课程和学术?？椤Ｕ庑┏晒κ导云渌乙蔡峁┝私杓慰?。
（四）发挥司法实践的指导作用
司法实践在普通法系国家能作为法律渊源、提供裁判标准，在大陆法系国家也能提供一种重要参考。以美国为例，在司法部发布修订《美国残疾人法案》第二章的法规之前，司法实践中就已经确认了网站应当被残障人无障碍访问。在伊森诉纽约州选举委员会案（Eason v. New York State Bd. of Elections）中，法院在判决中明确表示：“《康复法案》第504条和《美国残疾人法案》第二章……很久以前就规定，残障人有权获得公共实体的项目和服务，网页和建筑物一样都应当被无障碍地访问。”宾夕法尼亚州智障儿童协会诉宾夕法尼亚州联邦案（Pennsylvania Association for Retarded Children et al. v. Commonwealth of Pennsylvania et al.）也推动了美国特殊儿童教育权的确认。所以，对于企业和政府未尽的信息无障碍保障义务，应当以司法实践提供一种判例遵循或指导，从而取得残障人权益保障的重要进步。
（五）以更广泛的国际合作应对人权的多维拓展
《公约》第32条规定，缔约国须开展与其他国家、国际组织、区域组织、民间团体特别是残障人组织的国际合作。事实上，信息无障碍的国际合作已经有了一些成功实践，比如美国的GitHub（全球最大的开源代码托管平台之一）提供了ATF等可用于自动检测无障碍功能的Java库，为无障碍技术的开发者提供了交流和共享代码的平台，使全球范围内的开发者可以借鉴和使用已有的无障碍技术解决方案。联合国教科文组织也与一些残障人组织合作提供研究资源，比如与我国信息无障碍研究会合作开发上线联合国促进残障人权利伙伴关系（UNPRPD）残障资源库。此外，联合国教科文组织还与其他政府部门和非政府组织合作开展了一些培训，比如与马拉维国家劳动、技能和创新部（MoLSI）共同实施的一项欧盟资助计划（STEP），与区域性非营利组织残疾人发展和融合（DIPD）合作，对姆柴西村（Mchaisi village）及周边地区的21名残障人进行技术和职业技能培训。
但是，目前合作的速度赶不上残障人期待的速度，合作的广度无法覆盖世界范围内的贫困残障群体，普遍存在规模小、形式单一、实效有限的问题，国际合作需要取得更快、更广泛的进步。现在残障人数字无障碍技术的国际合作面临两个难题：一是数字时代的社会结构变化形成了一个全球共同的虚拟空间，人权在向数字空间拓展的过程中极易产生与基于传统权利所形成的国际人权机制相冲突的问题。无论数字人权能否被视为第四代人权，其所包含的衍生权利都未在既存国际人权机制中得到较好的保护，信息无障碍权仅是其中的一项代表性权利，其余向数字空间衍生的权利都需要更全面的?；ぁ６腔坝锇匀ㄔ谑挚占浔泶锏墓讨?，国家基于物理空间进行虚拟空间“长臂管辖”的尝试不仅无法应对信息化、数字化的人权形态和人权威胁，还造成了现实空间和虚拟空间在规制上的错位与难题。所以，要取得更广泛的新发展，一是要完善与修正现有人权?；せ疲刃枰瞎菇懈咝У母母?，也需要更多的国家参与，平衡部分国家的话语霸权和长臂管辖；二是要以新思维协调数字人权?；さ男铝⒊?，拓展国际合作的新领域，使人权的数字化拓展纳入更多决策当中。此外，数字合作需要技术公司、民间社会和其他利益攸关方的参与，现实和有效的决定和政策从一开始就必须与技术界和民间社会互动协作。
（六）促进经济发展与公正秩序
几乎所有针对残障人的调查统计都提到了残障与贫困的密切联系。如前文所述，信息无障碍权的保障情况与经济发展水平有着很强的正相关关系。贫困通常会导致难以获得医疗和数字设备，这些支出也会将有相关需求的残障人拖入更深层次的贫困，形成恶性循环。从这个意义上来看，解决残障问题也是解决贫困、促进发展的问题。
残障人在不同国家和地区的生存状态是全球不平衡发展的体现，仅仅提出“加强立法”“转变观念”的倡议在实践中很难有针对性地解决残障人贫困问题。相关制度的落实需要经济成本，固然现有的标准并不能使残障人真正摆脱环境的障碍，但是在现有标准尚难以达标的情况下，制定更高的标准并不现实，绝大部分企业的体量也难以承担该领域快速提高的国际标准，所以现阶段解决问题的关键应着眼于提高企业对现有标准的熟悉程度和作出必要改变的能力。此外，数字环境由硬件和软件环境构成。信息无障碍的实现也需要两个端口，一端是通信界面的无障碍设计，另一端是残障人数字设备的可获得性。目前最不发达地区还存在数字设备获取的困难，中东和非洲约有四亿人还没有获得智能手机。所以在最不发达地区实现信息无障碍的首要条件是数字基础设施建设以及数字设备获取。
从根本上说，解决残障人在数字时代的融合发展，既要解决贫困的问题，也要解决不平等的问题。中国以落实全球发展倡议为引领，推动国际社会巩固扩大发展共识，将发展始终置于国际议程的中心位置，呼吁改进全球发展资源不平衡的局面，为广大发展中国家提供能力建设支持。中国建设“数字丝绸之路”，一方面能加强发展中国家的数字基础设施建设，使许多无法连接网络的家庭得以接入互联网；另一方面，能促进信息无障碍的先进技术共享（如智能语音助手和无障碍浏览软件等辅助技术），让更多已经接入互联网但存在使用困难的残障人能受益于数字时代的成果。总之，只有加强数字合作与互联互通，构建网络空间命运共同体，残障人才能在信息无障碍的环境中融入全球发展的浪潮。
五、结语
《公约》诞生于一个信息腾飞的时代，对信息无障碍权的规定呼应了数字时代的需求，即残障人应当以平等的机会参与到网络平台、信息空间中，应当在数字和符号构建的空间中平等地生活。信息无障碍权与残障人其他各项人权息息相关，也与所有人紧密相连。全世界已经形成了一个共识，即我们正处在巨大的动荡与变革之中，数字时代对全人类提出了新的挑战。信息获取的障碍和数字鸿沟的难于弥合是所有人的共同挑战，每一个人都有遭受“损害”的风险和被欺骗、被歧视的可能，信息无障碍权的制度保障和环境建设，其实是每一个人在数字时代自由全面发展的工具，是全人类在数字空间的重要支点。
当下，信息无障碍权的实现情况不容乐观，是科技与立法难以匹配的时代难题，是人权制度固有缺陷的映射，也是贫富差距的集中体现。这种不理想的实现情况有使残障人陷入更深的“数字鸿沟”的风险，甚至可能产生弱势群体人权保障的倒退。但是挑战的另一面是机遇，残障人等数字弱势群体也有可能搭乘科技的羽翼，在没有病痛的数字空间实现前所未有的发展。而这一过程需要观念与实践的良性交互，需要政府、法院、企业的多方合力以应对人权在数字时代的多维拓展——最根本的是，需要以全球治理体系的发展完善改善全人类的生存境遇。
（作者：何志鹏，吉林大学理论法学研究中心、吉林大学法学院教授。范曦予，吉林大学法学院2023级硕士研究生。）
（本文刊载于《人权研究》2025年3月第1期。为方便阅读，文中注释已隐去。本文转自人权研究微信公众号）
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